【京师南昌】分享丨永久居留权条例说了啥

近日，司法部为了增强立法公开性和透明度，提高立法质量，将《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）全文公布，征求社会各界意见。在大部分国民宅家正闲之时，此《条例》一下子就吸引了很多目光，网上意见众多，且大多数持反对意见。

国民如此反应其实也不难理解，总体来说问题有三。首先，我国是人口大国，大陆人口加港澳台地区及海外华侨，法律意义上的中国人（即国籍为中国籍）可能已经高达14.5亿人，此时加大引入外国人是否妥当？其次，我国正处于一个特别时期，中美贸易摩擦不断，国内受疫情影响经济情况不明，今年又是脱贫攻坚战冲刺阶段，本国国民问题还没解决，花费精力解决外国人的问题是否适时？最主要的是，近年来随着我国发展举世瞩目，大量外国人涌入，结果引发了诸多社会问题，而且本着“外交无小事”的原则，地方政府或相关机构在处理时往往过于宽容，引起国人对外国人享有“超国民待遇”的不满，害怕引入所谓的“洋垃圾”。笔者也详细看了看网上很多的意见，同时细读了一下《条例》内容，查找了一些资料，针对此《条例》做一个简要的介绍，同时提出一些自己的看法，与大家共同讨论。

永久居留权和国籍其实是两个概念。在国际公法领域，永久居留权指个人容许永久居留于某国的权利，但不享有公民权，拥有永久居留权的人称作“永久居民”，永久居民的身份证俗称绿卡。永久居民在一段时间后可以申请归化为公民，但必须符合一定条件。而国籍是指一个人属于某一个国家的国民或公民的法律资格，表明一个人同一个特定国家间的固定的法律联系，是国家行使属人管辖权和外交保护权的法律依据。举个相似的例子来理解一下，A是英国国籍，享有中国的永久居留权，他在中国生活依然受到英国政府的保护，依旧是英国公民，只是在中国期间视为普通的中国居民，享受居民便利，可以买房买车，未成年子女可以在中国接受义务教育，参加中国的社医保。有一个相似但不一定恰当的的概念可以类比一下，那就是中国的居住证制度，我的户籍所在地可以是在吉安市，但我取得了南昌市的居住证，我就可以和南昌市的居民一样参加社医保、买房买车不受限制。两者区别很大，大家能够简单理解就好，不做过于细节的描述。

在国际上，各国对于外国人来访均采取的是签证制，即除免签国家外，前往他国需取得该国签证许可，方可进入停留。签证又分为很多种，例如旅游签证、公务签证、外交签证、工作签证等等，每一种签证都有相关的时间和活动范围限制，一旦发现超出签证范围或时间活动，将会被遣返。由于签证限制过大，有需要频繁更换续签，对于一些希望在他国长期工作生活，希望享有他国国民待遇的外国人，就产生了这样的实际需求。同时各国政府为了吸引优秀人才，也提出了给于国民待遇的条件，方便在本国工作生活，乃至定居入籍，因而产生了外国人永久居留权制度。

“中国绿卡”是全球出了名的难拿，外国人申请加入中国国籍更是难如登天。据不完全统计，2004年中国绿卡正式诞生，年均发卡量仅有可怜的200多张。而在此之前，中国绿卡就像是颁发给外国人的超级荣誉证书，因为从1985年到2004年，近20年拿到中国绿卡的不到100人。2016年持有中国绿卡的外国人才破万，而在中国的外国人口多达百万之多，真正的万里挑一，而美国一年发放的绿卡数量足有百万之多。近年来，取得中国绿卡的知名外国人都有谁？

难怪无数在中国大陆工作的老外痛苦地“仰天长啸”：“难道我和中国“绿卡”的距离是差一个诺贝尔奖？”

首先我们来看看，本次《条例》申请条件写了很多，大致分为这么几类：

第一类：对中国有重大贡献的。

此类人群没有什么争议，国人都能理解也愿意给予对中国有重大贡献的外国友人永久居住权。

第二类：国家所急需的。

此类人群主要来源有主管部门推荐、高等学校和科研机构推荐、企业推荐、取得国际公认杰出成就人员申请。其中存在较大争议的恐怕就是企业推荐，毕竟我国企业数量较多，大多数高新技术企业、创新型企业都会有一些外国员工，数量过多如何把控实施环节问题。

第三类：人才类。

大家都希望全球最优秀的人才汇聚中国，但对于标准问题争议较大。尤其是“第十五条（三）在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍；（四）在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍”这两类。我国的发展存在着一定程度的不均衡，例如南昌市就与上海市有巨大差距。但是《条例》第二十一条规定：“县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构按照国家移民管理部门的委托，受理外国人永久居留资格的申请。”这就会造成极大的差异和差别，此部分需要慎重考虑。不能造成如本国国民上海落户比外国人更难的局面，造成不平衡，引发社会反对。

第四类：投资类。

此类人群比较直观的就是“在中国境内投资折合人民币一千万以上”，部分国民认为金额过低，但笔者认为这个金额在国际上应当属于中上水平，对比美国50万美元区域投资移民和100万美元直投移民而言，要高出不少。

第五类：家庭类。

此类人群目前是争议最大的，主要是跨国婚姻引发的国民伦理上的担忧。《条例》第十七条规定：“外国人有家庭团聚需要，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：（一）配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人，婚后已在中国境内与配偶共同生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所；（二）未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母或者在中国境内永久居留的外国籍父母；（三）年满六十周岁，在境外无直系亲属，投靠居住在中国境内的中国籍直系亲属或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属，已在中国境内连续居留五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所。”对于第二、三项给予未成年人和60岁以上老人投靠中国籍亲属的居留权，出于人道主义原则和国人的道德观念，基本上争议不大。最具争议的就是第一项跨国婚姻问题。由于跨国婚姻获得的居住权，仅仅是依靠婚姻连接的，对方的素养、能力、品行甚至是目的都处于不确定状态，使得国民普遍联想到近年来诸多外国人在华的负面事件，引发担忧。更有甚者担心外国人利用假婚姻获得永久居住权。笔者认为，因婚姻共同生活需求而给予永久居留权是国际通行的一种方式，而婚姻自由是我国《婚姻法》的核心之一，不能因为担心对方不好就加以禁止，使得跨国婚姻因此受到严重影响，这是违背人权理念的。但民众的担心也不无道理，确实需要考虑此方面因素。因此，笔者认为目前《条例》中的“婚后已在中国境内与配偶共同生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所”要求是适当的。更何况，永久居住权是申请制，对于具体需要提交的材料也还有操作空间，可以通过进一步细化一些来进行调整，我们也希望我们国民的跨国婚姻是幸福的。

同时笔者还注意到一个有趣的条款，第二十三条规定：“外国人永久居留资格的审批期限最长为一百二十日，自公安机关出入境管理机构受理之日起计算。等待配额的时间不计入审批期限。”我国国家移民管理部门还是会通过配额的方式进一步控制人数，只要严格把控好人数，在申请人群中优中选优，还是能够避免国民担忧的事情发生的，这就要看具体实施中的操作问题了。

对于永久居留的事后管理也做出了相关的规定，保证了有进有出，基本上广大国民担心的问题都成为了可以取消其永久居留资格，宣布其持有的永久居留身份证作废的条件，只要严格实施，应该来说还是可以接受的。

其实，国民们对《条例》的反对大部分都来源于固有的刻板印象，这种印象来源于近些年不断出现的外国人的不当行为，政府和机构在对待外国人问题时总是表现出的特别优待，以及针对广州数万非法居留的黑人问题的担忧。这些问题使得很多国民在没有细看《条例》内容，没有去了解永久居留权是什么就直接表示反对。这个问题也是政府需要考虑的问题，如何化解这些矛盾，如何去平衡本国人和外国人的待遇。当然，这些问题对《条例》关联性不大，毕竟不管有没有这个条例，中国都已经有近百万外国人在国内的事实不会改变，我们更应该是去规范它，而不是简单的拒绝。

总体而言，笔者认为，永久居留权毕竟只是居留权而非国籍，并不享有公民待遇，只是为了便利于外国人在中国生活，可以适当放开一些。我们国家需要针对越来越多的外国人进行更为有效的管理，同时吸纳优秀人才定居中国。但在我国现阶段，我们仍应当保持非移民性国家状态，严格把控准入门槛，细化各项申请方式。与此同时，应当大力规范其他类型停留在中国的外国人，针对外国人的不当行为严格执法，不搞特殊化，依法驱逐非法停留的外国人，毕竟停留在我国的外国人高达几百万，有不少甚至是非法停留。笔者相信，此《条例》的正式实施，一定会倾听各界声音，综合考量，使得各方都能够接受。